地方“两院”规范性文件备案审查的困局及纾解——以法律效力为中心的制度建构

将地方"两院"规范性文件纳入备案审查范围是实现"备案审查全覆盖"的最后工程,对实现国家法制统一、保障公民权利具有重要意义。目前,有关各方对地方"两院"规范性文件的性质和功能认识不一致,由此导致同级人大对地方"两院"的规范性文件能否备案审查、审查的范围有多大、审查的方式如何以及怎样使之与现有的法制兼容等问题,无法得到有效回答,进而陷入制度与理论困局。必须以法律效力理论为分析工具,解决"规范性文件是否有法律效力和它是否接受备案审查互为因果关系"所形成的监督难题,消除因地方"两院"规范性文件法律效力不明而产生的备案审查进退失据的状态,以法理的逻辑和比较法的视野,探索纾解困局的路径。如果将地方"两院"规范性文件视作无法律效力的规范性文件,并将人大对地方"两院"规范性文件备案审查视为无法律效力的监督行为,所有难题都将迎刃而解。这具体体现为在现有法治框架下,转变观念和思路,并在借鉴域外相关作法的基础上,对有关制度进行局部调整和系统设计,从而形成与现有的备案审查方式既有共性又有差异的监督模式。