土地管理制度视角下现代中国城乡土地利用的规划演进

作为一切生活和生产活动的载体,土地是各类规划的基本对象,土地利用是各类规划的核心内容。土地管理制度直接决定城乡建设用地供给、土地利用效率、土地增值分配等一系列重要问题,从而影响规划的发展理念与编制实施。我国城乡土地利用的规划具有多类型、多部门管理的特点,伴随土地制度从建国初期的无偿划拨与计划分配,到改革开放后转向有偿使用制度,引入土地市场,逐步形成了国土规划、城乡规划、土地利用规划等多类型规划格局,再到十八届三中全会以来,开展了构建统一空间规划体系的探索。而规划的演变则体现了国家治理体系现代化的过程中,从国家直接支配土地,到"两权分离"下的地方土地发展权管理,再到资源环境约束下中央—地方两级土地发展权分级管理,进而到当前生态文明建设背景下两级土地发展权归口管理的历程。本文在回顾建国70年来我国城乡土地利用的规划演进基础上,探析中国特色土地管理制度的改革变迁及其对城乡土地利用规划的影响。针对土地利用规划关注点的更替,阐释我国城乡土地利用规划的演进路径,解析"建设管理—资产管理—资源管理—生态管理"这一关注重点渐次演化以及相应的职能逐步叠合的过程。