从“一元垄断”到“二元垄断”——土地开发中的地方政府行为机制研究

在城市化背景下,学界关注市/县政府如何垄断土地开发收益,并发展出了"一元垄断"理论。在实践中,基层政府以违规开发突破了上级政府的垄断,使上级治理失效,从而形塑了"二元垄断"的格局。本文通过案例分析发现,"二元垄断"具有稳定的制度逻辑:土地管理体制与地方发展环境不兼容,以及由此诱发的上级政府对土地开发权的控制,是基层政府实施违规开发的原因。上级政府受到的合法性约束和风险约束、上级对下级的关系依赖则软化了上级的治理行动。由此,基层政府成为除上级政府之外的垄断者。"二元垄断"不仅更为深入地揭示了土地开发中的经验黑箱,还说明不同层级地方政府在复杂环境下的行为多向性,突破了地方政府单一追求收益最大化的理论预设。