中国地方政府竞争的制度基础与创新

现代意义上的竞争是有组织的社会生活的一个重要组成部分。市场经济作为 配置资源的良好机制，其基础和核心是竞争。对于市场竞争，研究成果已是汗牛 充栋。但是，作为市场经济体制下一个比较特殊的组织，地方政府之间的竞争还 鲜为人知，研究成果也不多。国际经济学界直到20世纪50年代，才在研究公共 物品供给时触伸到地方政府竞争问题；之后，新制度经济学的发展赋予地方政府 竞争新的含义，开始从制度和制度变迁的视角关注地方政府竞争问题。国内由于 受长期实行高度政治经济集权的影响，规范的地方政府竞争出现较晚，相应的研 究成果也就比较少，在研究领域，总体来说引入国外的一般性研究成果多，有特 色的少；偏重于某个侧面的多，综合性研究少，因此尚处于起步阶段。从目前我 国国内的实际情况看，地方政府竞争已是一种不争的现实，是必须予以高度重视 的问题。为此，加强对地方政府竞争问题的研究，尽快建立和完善适应并指导我 国转型时期需要的地方政府竞争理论，具有重要的理论价值和现实意义。正如研 究市场竞争需要使用价格手段一样，研究地方政府竞争使用的基础手段就是制度 创新。本文利用制度变迁、公共物品等理论对地方政府竞争问题进行研究和探索， 希冀提出若干策略，目的在于为规范、引导地方政府竞争提供理论指导。 中国以财政改革为起始和主要内容的分权化的发展，奠定了地方政府之间竞 争的基本格局，地方政府间的竞争日臻成为经济社会的现实问题并越来越引起人 们的关注。地方政府竞争是指一个国家内部不同行政区域地方政府之间为辖区居 民提供公共物品，吸引资本、人才、技术等生产要素而在制度创新、投资环境、 政府效率等方面开展的跨区域政府问竞争．作为比较特殊的组织，地方政府竞争 有别于一般产业组织竞争的许多独立特征，诸如在竞争手段、竞争形式、激励结 构、竞争法则等方面都存在着很大的不同。地方政府竞争的直接目的是为了吸引 更多的生产要素的流入，通过生产要素的配置使得地方政府能够获得更多的财政 利益，用以提高本辖区的公共物品供给的数量与质量。中国分权化发展进一步凸 现了地方政府的利益：在分权化的格局下，公共物品分级供给、地方政府政绩评 价等制度安排所形成的压力都在一定程度上强化了地方政府竞争趋势。利益格局 决定着行为模式，地方政府作为一个利益相对独立的组织，出于对自身利益(主 要是财政利益)的关心，为了吸引生产要素流入辖区，相互之间必然展开竞争， 这种竞争具有明显的积极效应。主要是：启动了经济增长的动力源；加快了制度 创新的步伐;促进了公共物品结构的优化:鼓励了政治企业家的冒险精神。各级 地方政府作为独立的利益主体参与竞争，是中国特殊国情背景下渐进式经济转型 改革的产物。为增强经济社会管理的灵活性和有效性，中央政府赋予地方政府一 定的财权和经济决策权，使之成为地方经济利益的主体，充分调动了地方政府发 展辖区经济的积极性。这种积极性对中国这样一个发展中的大国经济来说，本身 就是一种可贵的资源，以致成为地方经济增长的主要推动力量，也客观上塑造了 具有中国特色的地方政府主导型经济增长模式。正是基于地方政府所发挥的积极 作用，使我国在改革开放以来保持了国内生产总值持续高速增长和社会的稳定发 展。在地方政府竞争压力下，由于各地区都在想方设法吸引更多的经济资源，从 而促使了更多的政策措施的出台，这些政策措施以各种不同的方式冲破了旧体制、 旧制度和传统观念的束缚，加速了改革步伐和旧体制的被替代过程，相应加快了 新制度的发现进程和成长速度，充分地挖掘了蕴藏的制度潜力。地方政府竞争有 利于鼓励一批具有机遇意识和冒险精神的政治企业家大胆突破旧体制的案臼，勇 于实施制度创新，这不仅带来整个社会福利的改进和提高，而且也为地方经济和 社会事业发展储备了丰富的政府管理人才。 与地方政府竞争的积极效应相对应，在地方政府竟争实践过程中，地方政府 在追求自身利益时难免会损害或影响整体利益，出现诸如竞争过度、竞争无序等 竞争无效问题，具体如基础设施重复建设、导致市场分割的地方保护主义、优惠 政策的滥用等。这些问题是在特定制度安排的背景下出现的，主要有:产权制度 的疏漏、财政制度的负反馈、政绩考核制度的缺陷等。从博弈理论角度分析，很 多问题其实就是在博弈均衡下博弈主体理性选择的结果，如优惠政策过度供给是 “囚徒困境”博弈的策略选择，基础设施重复建设类似“斗鸡博弈”下的战略均 衡，地方保护主义行为则属于比较典型的“公共地悲剧”。因此，对这些问题不能 简单地加以指责，更不能就此否定地方政府竞争所具有的积极意义;而是要立足 于制度改造，对其加以规范、完善和引导。本文的观点是:要从根本上解决这些 问题，必须改变相应的制度安排，实施根本的制度创新。否则，就问题而问题， 采取“头痛医头、脚痛医脚”的片面方法，只会解决一时，只会加大制度成本， 无法做到“标本兼治”。具体的治理办法是:改变制度博弈的利益支付，增加长期 利益的权重，使地方政府更有积极性选择