农地征收法律制度研究

“农地”是指我国农民集体所有并由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地。在我国，农地对于国家和农民具有不同的功能和效用。农地征收是国家强制取得农民集体土地所有权或对农民集体土地权利过度限制的一种行为和制度。国家农地征收的正当性主要表现在国家农地征收权力正当性、国家农地征收补偿正当性、国家农地征收正当性制约条件的满足等三个方面。 农地征收已成为满足我国各类建设用地的主要途径。当前，我国农地征收违法现象十分普遍，农地征收各个环节、手段、方式及其结果与农地征收内含宗旨和既定目标相违背，偏离了农地征收的初衷，农地征收行为严重异化，现行农地征收本身正逐步丧失其正当性的基础和根据。主要表现为：农地征收已严重背离“公共利益目的”；农民土地权益受到严重的侵害；农地征收中滋生大量的腐败现象等。农地征收的异化问题与农地征收合法性之间存在着密切的联系，农地征收异化本质上是农地征收丧失其合法性。在制度层面上，我国农地征收及其相关制度的不合理是导致农地征收异化问题产生的制度根源。其中，农地产权制度导致农民土地权益受损，农地征收补偿制度有悖于失地农民权益保障，相关制约和激励机制失灵促使地方政府大量违法征地。 市场化程度较高的国家和地区在土地征收问题上大都经历了一个逐步法制化的过程，并不断地强化与加大对国家征收权力的制约和土地权人权利保障的力度。这些国家和地区土地征收法律制度对我们的主要启示是：健全的土地征收法律制度体系是土地征收合法化的保证；合理界定公共利益征收目的是土地征收合法化的前提；公正并且高效的土地征收程序是土地征收合法化的基础；公平且合理的土地征收补偿是土地征收合法化的关键；完善的争议解决及救济机制是土地征收合法化的保障。 我国农地征收法律制度的改革主要从国家和地方两个层面上展开。在国家层面上，农地征收实体性法律制度的改革与完善应从以下几个方面进行：农地征收公益目的的法定化；农地征收补偿原则的合理化；农地征收补偿价值的市场化；农地征收补偿安置方式的多元化；农地征收相关配套法律制度的改革。农地征收程序性法律制度改革与完善主要在于：构建农地征收公益目的审查法律程序制度；完善保障被征地农民知情权法律程序制度；改进农地征收补偿听证的法律程序制度；推行农地征收补偿与安置争议裁决制度。 我国农地征收地方性法律制度创新的价值体现在以下几个方面：地方性立法确保国家农地征收法律制度在本行政区域内得到有效实施，强化了国家农地征收法律制度在基层的权威性地位；地方性立法解决了国家层面上农地征收法律制度所不能解决或暂时不宜由国家立法解决的问题，为今后国家在适当的时候制定完备的农地征收法律提供可供借鉴的成功经验；地方性立法因地制宜地自主解决了农地征收中具有地方特色的问题；地方性立法为我国农地征收体制的转型扫除了制度、机制和观念上的障碍。地方性农地征收法律制度的创新是 一把“双刃剑”，地方性农地征收法律制度的创新必须坚持在国家法制统一的前提下，坚持合法性与合理性相结合的原则，按照法定地方制度创新的权限和程序进行。我国西部民族地区在西部大开发、工业化和城市化的过程中，应当结合本地区实际情况，因地制宜，出台贯彻落实国家关于农地征收法律法规及其相关政策的地方性法规和措施；积极探索符合西部民族地区特点的多元化失地农民安置模式；逐步建立并完善西部民族地区失地农民社会保障制度，确保被征地农民的生活水平不因征地而降低。同时，在国家法律允许的空间和范围内，建立起符合西部民族地区实际状况的农地征收程序，拓宽被征地农民利益的诉求渠道，完善其权利救济手段。