绩效预算制度研究

绩效预算改革具有高度的复杂性。从公共支出效率入手,深入研究绩效预算的理论,从中分析并总结绩效预算的特征及成功实施的制度约束条件,可以发现实践中存在的问题并解释目前国内外绩效预算改革面临困境的原因。在此基础上,可以提出科学的改革方案并准确地预测绩效预算在我国的突破口及发展方向。 本文以绩效预算制度做为研究主题,运用公共选择理论、X效率理论、委托——代理理论及新公共管理理论,采用理论与实际、历史与现实、定性与定量相结合的方法并结合我国特殊的政治、文化、预算制度等背景来分析绩效预算所面临的挑战、改革要点及其在我国的发展方向。 首先,在介绍与绩效预算有关的理论的基础上,深入分析这些理论与绩效预算的关系,挖掘理论所蕴涵的对改革实践的启示意义。本文分析研究认为,公共支出的配置效率主要涉及的是公共产品的需求问题,主要通过完善政治领域的决策机制来实现;而公共支出的生产效率主要涉及的是公共产品的供给问题,通过在政治力量相对较弱的行政系统建立绩效预算制度可以使其得到提升。从而分析得到了一个逻辑结论:绩效管理的效力与政治强度存在着反向的关系,绩效预算的突破口只能选择在政治力量相对软弱的领域。同时,将公共选择理论、X效率理论、委托——代理理论、新公共管理理论运用到绩效预算的分析中,清晰地说明了绩效预算的特征:目标导向、权力下移、对结果负责,在改革中把握住这些特征是成功的关键。 其次,本论文根据理论分析的结论和绩效管理的特征,提出对预算编制、控制和报告等三个主要的预算管理环节进行绩效改革的设想和具体的改革方案。本文分析认为,预算编制环节的绩效改革,应运用“成本效益分析法”和“成本效用分析法”等分析方法,增加决策中绩效信息的使用。论文同时给出了两种分析方法的应用实例;在预算控制环节,按绩效管理的要求对会计、资产、采购、审计等主要绩效管理控制手段进行改革,提出了先完善传统控制系统再实施绩效管理控制系统的改革路径;在预算报告和预算问责环节,以透明化为核心建立与绩效管理相符合的预算报告制度,建立和完善绩效责任和激励机制。同时,绩效考评是绩效管理的重要的技术工具,应从考评的组织体系、指标体系、方法体系入手建立和完善绩效考评的制度框架体系,并注意绩效与责任的平衡、非预期结果、指标的综合运用等几个关键的要点。 再次,本论文分析了绩效预算与传统的政治、行政、文化及预算制度等多方面存在的制度冲突,指出绩效预算改革的难点和实践中处于困境的原因。通过这些分析,一方面批判了将绩效预算改革简单化的做法,强调了深刻认识绩效预算制度环境的重要性;另一方面有针对性地提出了成功实施绩效预算改革的要点。这些要点体现了绩效预算与制度环境协调发展的思想,既有绩效预算对环境的妥协,也有改造环境以适应绩效预算的做法,并将绩效预算与制度环境的协调发展视为成功改革的关键。同时,针对绩效与预算一体化这个绩效预算的核心问题,提出了实现一体化的总体思路,即将重点放在预算内部管理控制和预算报告领域,而在预算编制领域则主要是通过绩效信息的使用来影响而非决定资源的分配,进而在绩效和资金上建立一种松散的联系。 最后,本论文将重点转向研究我国的绩效预算改革问题。总体思路是将绩效预算与我国特殊的制度环境相结合,分析我国独特的政治、文化和预算制度对绩效预算改革的影响和约束。在概括我国绩效预算试点的基本做法和经验后,论文分析了试点过程中存在的问题及原因,也分析了我国绩效预算改革的有利条件,并在此基础上提出了一系列绩效预算改革要点。本论文基于“绩效与政治强度存在着反向关系”这一基本认识,分析得出地方预算支出和项目预算支出这两个领域政治力度相对较弱,因而更加适合绩效改革的结论,并且由于这两个方面的支出与公众利益联系更为紧密,更能得到公众对绩效改革的关注和支持,从而绩效改革在这两个领域有更高的成功的可能性,应作为绩效预算改革的突破口和重点发展方向。