自然资源国家所有权的公权性质研究

《宪法》第9条规定矿藏、水流等自然资源都属于国家所有,即全民所有。我国民法学界长期以来认为自然资源国家所有权是物权,属于民法调整范围。但自然资源国家所有权制度之所以渐趋普遍主要是由于自然资源的公共性、整体性等特征,各国将自然资源规定为国家所有多出于追求社会公正、全民福祉、自然资源的可持续利用、国家的政治与经济安全等目的,自然资源国家所有权带有浓厚的公益性质。同时,自然资源国家所有权与民法物权在设立基础、设立目的、取得方式、主体、客体、权能、行使方式、追及效力、侵权责任等方面都存在不相容性,适用民法规则也无助于解决实践中出现的有关自然资源利用的争议。事实上,法律上的所有权可分为五个层次:1.个人在民法上的所有权,2.个人在宪法上的所有权,3.宪法上的国家所有权,4.行政法上的国家所有权,5.国家在民法上的所有权。自然资源国家所有权涉及宪法上的国家所有权和行政法上的国家所有权,对我国《宪法》第9条应按英美法系的公共信托理论将“国家所有,即全民所有”解释为自然资源“法律上国家所有,实质上全民所有”。其权力本质是宪法对国家代表全体人民利益对一国主权范围内的“整体意义上的自然资源”按照“全民意志”行使限制、干预之权的宪法授权,具体包括国家对自然资源的立法权和管理权。对于国家而言,自然资源的国家所有权更多的并非私法上的权利,而是公法上的义务;不是赋予其私法上的财产权,使之通过利用该财产去获利,而是通过赋予其职权/职责,使其为了公共利益去更好地管理自然资源。自然资源国家所有权不能理解为国家对特定资源物(资源产品)的民法所有权。自然资源国家所有权的公权力性质决定了国家对自然资源的立法权和管理权的行使均不得“任性”,自然资源国家管理法律制度的构建应以控制公权力、保护公民权利为核心,充分体现其为了全民利益的本质特征,使自然资源的开发利用真正回归其公益目的。具体包括:首先,应通过立法权的行使从源头上控制和防止行政权不当地侵犯公众公平、合理利用自然资源的权利。国家应对需要保护的自然资源通过立法清晰设定有关自然资源利用的禁止和许可。设定禁止和许可须符合《宪法》第9条第2款及《行政许可法》关于许可设定的规定;考虑管理成本与效益;不得完全排除公众对自然资源的一般利用和习惯使用。其次,自然资源特许权的行使应遵循基本的实体和程序性要求:不应使公益受到损害,不使第三人原存于该物上之既得权受到侵害,特许的行使方式应符合法律的规定,充分考虑公益,不宜一律采用竞争性方式来决定自然资源特许的授予;自然资源特许决定的作出须遵循正当程序,强化公众参与。自然资源行政处罚权的行使须以法律的明确禁止为前提,不应对法律未明确禁止的公民利用自然资源的行为予以处罚,行政机关也不得仅凭国家所有权主张对特定自然资源物的民法所有权。最后,应建立对自然资源管理行为的行政公益诉讼制度,实现对违反公益目的的违法资源管理行为的有效监督。