一、立题依据
政策的重要性无可置疑，政策优劣决定事业兴衰，一套可用于指导实践的政
策学理论则是促进政策制定科学化的重要前提，而政策制定科学化又可促进政策
理论的不断发展，二者之间可形成良性互动关系。西方政策学理论于上世纪40
年代作为一门相对独立的学科出现并得以迅速发展，而在70年代末期方开始传
入我国，当前在总体上仍处于“引进”阶段，尚未完成学科的“本地化”过程，
仍然缺乏符合国情的政策方法论研究。这种情况直接导致了制约我国政策价值提
高的“瓶颈”，具体体现在如下五个方面：制定理论要求和现实操作之间差距、
政策研究理论要求和实际研究之间差距，又间接引起了政策研究者和决策者隔
阂、科研和政策之间差距、政策学与其他学科隔阂。
政策评估作为政策制定的一个必要环节，其地位己得到国内外政策科学学者
的公认，其相关的程序、方法无疑是重要的。然而与政策学理论的研究状况相同，
国内对于政策评估理论的研究同样表现出了上述五项隔阂，对政策评估实践的指
导意义极为不足。
总课题《公共政策制定和研究方法论》．立足国内，旨在研制政策研究和政
策制定优势瓦补、互为支撑的政策制定科学程式，围绕共同的目标一如何制定高
价值政策，为政策制定者和研究者提供一整套政策制定和政策研究的步骤和程
序。围绕提供政策制定和政策研究的步骤和程序目的，总课题研究将拟解决的理
论和实践中存在的问题归纳为九个子课题，子课题间有机联系共同构成“政策制
定科学程序”，本研究在总课题研究中的定位如上图。
总课题研究属理论完善型研究，得到了国家杰出青年基金(79925002)的资
助。本部分研的目的在于，在弥补国内现有著作中政策评估理论的不足基础上，
旨在为国内研究者和决策者提供一套研究和决策互为支撑的政策评估程式，包括
框架思路、步骤、各步骤的定义、目的、基本思路和原则、常用方法推荐，以及
各步骤中需注意的主要问题、研究者和决策者各自优势与职责。
研究包括理论探索和实证模拟两个部分。理论探索部分，重在明确国内政策
学中政策评估理论的不足和缺陷，在弥补不足和缺陷的基础上，推荐研究和决策
互为支撑的政策评估操作程序。实证模拟部分则重在运用现实数据，模拟和验证
所推荐的政策评估操作程序。
二、材料与方法
(一)理论探索部分
课题组在对国内现有政策学理论进行深入分析的基础上，提出逻辑性、科学
性、可操作性、合理性等“四性”方面的不足是存在的主要缺陷，在此基础上建
立了“逻辑性、科学性、可操作性和合理性”评价指标体系，作为对政策科学理
论进行评价与构建的基本标准，运用规范一差距分析法这一指导性研究方法展开
理论完善研究。该指标体系共包括42个具体指标，在本研究中首先被用于评价
现有政策过程理论关于政策评估环节的不足、缺陷和空白，在本研究形成阶段性
成果政策评估程式之后，又将作为完善和弥补缺陷的标准。
在分析政策评估环节的不足、缺陷和空白阶段，通过比较国内政策学著作的
“逻辑性、科学性、可操作性和合理性”现状与“理想”状况，以判断其间的差
距，确定存在的不足、缺陷或空白。在缺陷明确的基础上，针对差距分别予以完
善或弥补，并构建政策评估程式的基本框架和步骤，再次运用评价指标体系中的
各指标作为工具，对政策评估程式的整体和各个步骤充实完善。
运用专家咨询法，对本研究缺陷分析进行认同度判断，以及对完善后所形成
的政策评估理论完善程度加以评价。
理论探索部分的资料系采用普查方法收集截止2002年年底国内所有政策学
著作，共计40部。
(二)实证模拟部分
运用理论探索部分的研究结果，按照政策评估程式的内在步骤，对“乡村卫
生组织一体化管理”政策的实施效果进行评估，系统收集了政策实施前后各5
年的相关资料、各方对政策的回应程度等，运用本研究所推荐的政策评估程式方
法开展政策评估实证模拟。
主要的资料收集方法包括文献归纳分析、常规统计资料提取、卫生服务调查
和意向调查等。
三、主要研究结果
(一)政策评估过程的理论探索
1.确认政策评估环节的现况和不足
按照指标体系的顺序，从政策评估总体到评估准备、评估实施、评估总结三
个步骤，针对现有国内政策学著作相关的内容逐一评价分析。分析结果明确了现
有著作中政策评估环节的理论现状，确认了其中存在的一系列潜在的不足、缺陷
和待完善之处。并且在缺陷分析的基础上，定量明确了现有著作中政策评估环节
内容的待完善程度。
(l)政策评估总体目的和实现目的思路、步骤、原则与方法等方面的不足
政策评估目的表述方面，大多数(95%)专著均未明确论述关于政策评估这
一政策环节的目的究竟是什么，目的阐述的明确程度平均为2.25分，待完善程
度为66.7%，从专著相关论述中，间接得到其对政策评估目的的认识，主要包含
两点信息:一是取得关于政策效果、政策效益和政策效率的信息;二是将这些信
息作为决定政策变化，分配政策资源，改进政策和制定新政策即确定政策走向的
依据。现有文献对于实现这
