公共信托理论批判

萌芽于罗马法的公共信托理论，伴随着英国普通法传入美国，在美国联邦、州法院的持续努力和大力推动下，经过大量的普通法判例实践，逐步得以确立。公共信托理论之所以能在美国得到蓬勃发展和广泛适用，与美国特有的政治体制、经济制度、法律传统、文化观念、哲学思潮等有着密切的联系。20世纪70年代美国学者萨克斯教授对公共信托理论的“复兴”，为该理论在环境与自然资源保护领域的适用奠定了基础，从而开创了公共信托理论发展史上的新纪元。公共信托理论也因此被一些美国学者视为“解决环境资源问题的唯一有效工具”，是应对环境资源危机的“灵丹妙药”。 公共信托理论在美国的“复兴”以及在环境与自然资源保护领域的“广泛”适用，对我国环境法学理论的研究、发展也产生了难以忽视的影响。一些学者特别是环境法学者视其为“英美法上的环境权宪章”、“公民环境权的理论基石”、“环境公益诉讼的理论基础”、“政府环境责任的理论依据”等等。如果公共信托理论是一个科学的理论，那么这种影响将是积极而有意义的；反之，影响越大，其消极后果就会越严重。 为了对公共信托理论有一个清晰的认识和准确的理解，我们不应只停留在对其“历史起源”和“外在影响”这种表面问题的认识上，而是需要进一步探究公共信托理论的本质内涵。公共信托理论究其本质，是通过抽象的法律拟制，在社会公众与政府之间就如何管理、保护环境和自然资源确立一项信托契约，确立该契约的目的在于，社会公众获得了对特定自然资源和环境的公共信托权利——我们姑且称之为“环境权”，而政府则负有为了社会公众的利益持有、管理和保护环境与自然资源的受托义务。按照该契约的要求，如果政府不履行或怠于履行该义务，社会公众即可向法院提起诉讼，要求政府履行信托义务。公共信托理论的实质是希望通过“权利设定——权利主张——权利救济”的模式来达到对环境与自然资源实施保护之目的。 脱胎于信托制度的公共信托理论，自其产生，就没有停止过对它的批评和质疑。这些批评和质疑主要包括：公共信托理论过分依赖法院以及法官的环境保护偏好，而这种偏好必然带来实施上的随意；对美国传统权力制衡和民主观念的破坏；对个人财产权的恣意侵犯；公共信托诉讼经常出现低效率；与未来环境资源法的发展方向相背离等等。 公共信托理论不仅受到来自外在的质疑，而且，自身也存在难以自圆其说的理论困境。一是信托前提虚无。作为“信托财产”的环境与自然资源，不能被托付，也无需托付。二是信托关系虚构。依法律拟制所确立的社会公众与政府之间关于环境资源保护的社会契约，是纯粹的“理论虚构”，因为现实中根本不可能存在这样的信托契约。三是信托主体虚设。在信托关系中无从确定谁是公共信托的委托人，因为事实上根本就不存在这样一类主体。同时，作为信托受托人的政府，由于它在特定社会中的不可替代性，使得在环境资源保护事务上，委托人无法也难以将不称职的受托人——一国政府予以解雇，而将该事务另托他国。 从公共信托理论的现实作用上去分析，也存在着诸多功能障碍。一是，公共信托理论着眼于对单项自然资源或者单个环境要素实施个别保护，这与环境保护的整体性要求相背离，因而难以达致对环境问题的根本解决；二是，由于“权利”手段在解决环境问题中的功能缺陷，也就决定了以权利思维为基本依托的公共信托理论在缓解与克服环境资源危机方面，注定难有作为。 总之，公共信托理论无法成为构筑环境法理论大厦的基石，也难以担当起保护环境、缓解资源危机的大任。权利模式在解决环境资源危机方面的困境，决定了在环境法的理论选择上，不能指望和依靠以权利为本位的法律。地球环境与自然资源之于人类的极端重要性和环境资源日益恶化的现实，要求以保护我们赖以生存的唯一家园——地球环境——为目的和主要任务的环境法，必须尊重、顺应和服从自然和生态规律的客观要求。 环境资源危机的显现和生态文明理念的提出，为我们重新认识和理解马克思主义关于“法是被决定的”这一基本法理提供了契机。以解决环境问题为主要目标导向的环境法及其理论选择，既不是不受限制的、纯粹的立法者的主观意志的产物，也不是学者们根据自己的研究偏好而一厢情愿地选择的结果，而是要受其所处的特定社会物质生活条件——环境问题及其发展规律——的影响和制约。由于环境问题起因于人类的活动，那么解决环境问题的最根本办法就是对人类的活动施加限制；由于环境问题的本质是人类活动超出了地球环境的承载能力——突破了极限的限制，那么，环境问题的解决就必须把人类的活动控制在地球环境和生态系统所能容纳的范围之内，要求人们必须在极限的范围内行事；由于环境问题的解决主要在于对环境损害的有效防治，而环境损害的特性要求我们在解决环境问题时必须也只能立足于义务——每个人都不能损坏或破坏我们生存的唯一环境。 在环境问题面前，只有每个人都顺应和服从自然与生态规律的要求，限制自己不合理的环境行为，积极履行环境义务与责任，环境问题才能从根本上得到解决。因此，环境法的理论基石不是权利，而在于义务。一种所有主体对于我们所赖以生存和发展的唯一地球环境的不可推卸的义务。这是解决环境问题的唯一出路，也是环境法理论发展的必然选择。