就整个法律体系而言,大体可以分为两个部分,一个以调整平等主体之间的财产关系、人身关系为主;另一个则以调整因管理而产生的不平等主体之间的关系为主。前者被称为私法,后者被称为公法。以私法为基础设立的法人被称为私法人,以公法为基础设立的法人被称为公法人。为便于本文的探讨,同时廓清与其他国家有关公法人制度建设的差异,本文以公法法人为切入点,重点探讨了具有中国特色的机关法人财产所有权问题。这里的公法法人主要地指的是各级政府法人,至于其他机关法人、事业单位法人、社会团体法人则不是本文探讨的重点。而且在公法法人财产所有权的内容方面也只是重点围绕物权展开的,于债权、知识产权等方面则很少涉及。
基于《民法通则》第三十六条之规定,法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。该法第三十七条同时规定,法人除须依法设立以外,还应当有必要的财产或者经费。财产或者经费既是法人独立承担民事责任的基础,同时也是法人成立的必要条件之一。从法人独立享有民事权利和承担民事义务的角度来看,法人必须对其财产或者经费享有完全支配并排除他人干涉的权利。因为,如果其不能支配并排除他人干涉,等于没有自己的财产,没有自己的财产则不能独立承担民事义务与责任,也就不能成为法人。
在我国,有关公法法人的规定体现在《民法通则》第三章第三节当中,该节规定了机关、事业单位和社会团体法人的成立条件,仅有一个条文。第五十条第一款规定,有独立经费的机关从成立之日起,具有法人资格。从该条的规定来看,实质上是肯定了机关法人对其经费的所有权。“独立”本身意味着机关对其经费有完全的支配并排除他人干涉的权利。
应当说,《民法通则》有关机关法人财产所有权的规定是符合民法的基本精神的,公法法人作为民事主体当然应当适用《民法通则》有关法人财产制度的规定。然而,《民法通则》的这一规定在现实当中并没有能够得到很好的贯彻和执行。这在很大程度上可能受制于《宪法》有关国有财产属于国家所有即全民所有规定的影响。在《宪法》的这一规定下,国有财产的归属问题表面上得到了解决,国有财产由国家或全民所有。但现实情形是,国家所有或全民所有的最终结果是国有财产不但没能得到很好的保护,反而是国有财产的大量流失且未能得到有效的遏制。究其根本原因,《宪法》有关国有财产归属的规定与民法有关法人财产所有权制度的建设不相符合。从物权主体特定、客体特定、权利特定的角度看,《宪法》有关国有财产归属的规定不符合上述三个特定的原则。由于主体不特定,主体所支配的客体范围难以历清,权利归属也难以明确,责任追究就落不到实处,财产流失也就是必然的事情。
国有财产归国家所有或全民所有是社会主义制度优越性的体现,这是我们一直以来在此问题上所坚持的基本观点。在大多数人看来,只有坚持国家所有或全民所有才是坚持社会主义,而任何试图将国有财产私有的言论都是带有资产阶级自由化倾向的观点,是危险的,也是后果严重的。但是,这种将政治上的追求强加于物权制度的做法非但没能解决好国有财产的流失问题。相反,在国有或全民所有的旗号下,我们的国有财产或全民所有的财产却在大量地流失。而很多人也正是在国有或全民所有的旗号下大肆地侵吞、窃取或骗取国有财产或全民所有的财产。
必须明确的是,民法上的私有与意识形态中的私有化是两个不同的概念。民法意义上的“私”在于确定,国有财产确定由机关法人或公法法人所有,但并不意味着国有财产就不再承担为公众服务的职能。相反,为了其更好地服务公众,为社会提供高效、优质、廉价的公共商品或服务,以及为了明确公法法人所应承担的责任,必须承认公法法人对其支配或控制的财产享有所有权,这是物权特定法理的内在要求。
公法法人财产所有权不仅在计划经济体制下是客观存在的现实,在市场经济体制下更是如此。我们曾经认为人民政府是一个没有自身利益的政府,但是,这一规定性即便是在过去也是站不脚的。无论是无产阶级的政府,还是资产阶级的政府,政府的存在需要各种各样的物质资料来维持,离开了这些物质资料,仅仅有人的存在是无法运行的,不坚持这一点就不是唯物主义者。马克思在论述国家的起源时对国家的本质曾经做出过精辟的论述,认为国家只不过是一个虚幻的共同体,它只不过是占统治地位的阶级共同体用来维护和实现本阶级共同体利益的工具。它所代表和实现的公共利益,实质上是居于统治地位的阶级共同体的共同利益。当然,在这里马克思所针对的主要是资产阶级国家,而对于共产主义制度来说,当人们的一切需要都能得到满足的时候,国家已经没有存在的必要,也就不存在所谓的国家所有权,国家也就成为博物馆里的摆设了。
我们现在以及今后很长一段时间内都将处在社会主义初级阶段。曾经很长一段时间,在意识形态上,两条道路,两种制度水火不容,相互敌视。尤其是社会主义国家完全将自己的制度建设与资本主义国家相对立以与其割裂开来,由此在法律制度等方面的建设上总是试图与资本主义国家相区别。但是,随着社会的发展,我们已经逐步地认识到,对于人类文明具有共同价值的制度建设不仅资本主义国家可以用,社会主义国家同样可以用。就物权科学性而言,激发人们创造活力的法人制度曾经极大地促进了生产力的发展,这是一个不争的事实。而我国即便是在改革开放以前,也在不断地探讨国有资产经营活力的问题,在引进法人制度以后,国有财产的经营活力的问题才得到根本的解决。这关键是法人制度的贯彻。公法法人虽与私法法人在成立、运行、规制等方面存在很大的差别,但是,作为法人,公法法人也难以脱俗。不食人间烟火的法人是不存在的。那种飘渺于各团体之上的政府也是没有现实存在的可能性的。各级地方政府一方面是中央政府的代言人,需要与中央保持一致;另一方面它又是地方居民的代言人,要体现本地居民的意愿。除此以外,它本身既有与中央不同的利益追求,也有与地方居民不同的利益追求,即它有它自己的利益追求,是有自身利益的团体。
改革开放之初,有人曾经痛心疾首地指责:辛辛苦苦几十年,一夜回到解放前。改革开放三十年之后,仍然有人对此耿耿于怀,认为公有制变质了,社会主义变质了,我们坚持的不再是社会主义道路,而是在走资本主义道路。这种观点在很大程度上曾经严重影响了科学的物权制度的建设,即使是已出台的物权法仍然保留了很多旧思想的残留,这不能不说是一个遗憾。在道路问题上我们没有任何异议,但在实现的途径上我们应该有勇气去借鉴人类文明的有益成果,为我所用。
国有财产因其存在状态、功能、性质或用途等的不同可以区分为不同的类型,对于不同类型的国有财产,公法法人所拥有的权利是不同的。对于行政性公产、财政性财产,各国普遍规定公法法人拥有财产所有权。对于资源性财产,鉴于矿藏、土地等自然资源对国民经济的重要意义,在大陆法系里,有的以国家所有来规定,实质上属于中央政府所有;有的根据矿藏种类、价值等区分中央或地方所有。在英美法系,有关自然资源的所有权问题采取的是信托所有的制度。公法法人拥有信托财产的所有权,而公众享有使用、收益权。就我们国家来说,哪些财产属于国家所有,即中央政府所有,《宪法》、《民法通则》、《物权法》等都做出了相应的规定。但是,由于我们国家没能按照功能、性质或用途等标准进行科学的区分,而是采取了一一列举的方式予以说明,难说是科学化的。
公法法人与私法法人一个很大的区别在于,公法法人拥有警察权力,其可以强制、无偿、固定地取得财产所有权。私法法人则不具有这一权能,它只能通过平等、自愿、等价有偿的原则取得财产所有权。而正是由于公法法人在财产所有权取得上的不同,公法法人财产所有权权能的行使或实现在各个方面都有不同于私法人的地方。无论是占有、使用、收益,还是处分,公法法人都必须遵循公益的原则,否则,其存在的正当性与合理性便是问题,而一旦其偏离了公益的价值目标,其存在的必要性就不存在了。
公法法人财产所有权与私法法人的财产所有权一样,同样存在一个得丧变更的问题。私法上有关财产所有权变动的规定同样适用于公法法人。除此以外,公法法人因其双重身份而在财产所有权的变动方面受有很多限制。公法法人必须严格遵循取得法定主义,而不能任意设定取得的依据,或违反程序取得所有权。在所有权的处分上,不能像私法人那样完全按照意思自治的原则进行处分,而必须遵循公益的原则。
公法法人因其享有警察权力,因此可以通过行使警察权以保护自己的财产所有权,这主要表现在行政法上的保护。但这并不否定其可通过私法手段维护自己的合法权益。私法上有关物上请求权的规定,公法法人同样可以适用。此外,公法法人财产所有权在刑事上得到特殊的保护。侵犯公法法人的财产所有权与侵犯私法法人的财产所有权的后果是不同的。
