土地用途变更管制制度研究

土地用途变更管制是土地用途管制的核心。用途变更伴随着财富的流动,对土地用途变更进行管制的过程既是政府行政权力运用的过程,也是对土地使用权进行限制,对用途变更下土地增值利益释出的时机与流向进行控制的过程。我国现行土地用途变更管制制度实行个案许可式的行政审批模式,强调政府作为管制者的角色与管制权力,相对忽略了土地用途变更中存在土地财产权的交易与流动,在实践过程中不仅显得僵化低效,存在政府滥用管制权的风险,而且也无法充分保护土地财产权和在财产权人之间公平的分配增值利益。本文主张以行政裁量权的规范和用途变更获益权的保护为视角,以加强土地用途变更管制的市场化程度为方向,借鉴英国开发许可证制度,推进我国土地用途变更管制制度改革,以探索政府干预与市场协商在土地管理过程中的良性互动,达到建立城乡一体化的土地市场、保护耕地、充分保障土地财产权、合理开发土地价值和利益分配公平的目的。 本文除绪言与结论外,主要分为四个部分： 第一部分为土地用途变更管制制度的理论基础,通过行政裁量权理论阐明政府土地用途管制权行使的正当性及其存在的问题；借由产权保护理论揭示土地用途变更管制制度中的产权原始赋予和产权保护法则的适用情况,强调制度对产权进行保护的必要性,并以交易成本、效率、外部性问题的解决、财富分配的公平等考量因素为基准对三大法则配置用途变更获益权的效果差别进行比较。 第二部分为我国土地用途变更管制制度现状梳理与评价,本部分先以土地用途变更类型为基准,对土地用途变更管制制度涉及的主要立法进行梳理,进而总结出我国土地用途变更管制制度的基本架构,在全面剖析土地转用审批条件和审批程序的基础上,归纳了我国土地转用审批制度的功能及其缺陷,其主要存在的问题有三：第一,政府角色定位模糊；第二,制度本身存在的审批范围不清、审批条件不明确等问题；第三,土地用途变更管制制度对财产权保障不充分。 第三部分为英国规划许可证制度与我国土地用途变更管制制度比较与借鉴。本部分首先陈述了英国土地开发管制的演进历程,其次重点介绍了英国规划许可证制度,并在与我国土地用途变更管制制度进行比较的基础上,从将政府管制与市场协商相结合,明确管制范围,在外部性问题解决时引入协商机制等三个方面总结了对我国的借鉴之处。 第四部分为我国土地用途变更管制制度的完善。本部分聚焦于规范政府管制权力与保护土地财产权利的双重目标函数,提出了明确政府的角色、明确审批范围--确定“一条原则一个例外”的标准、创设土地财产权交易协商和外部性问题协商两大协商机制的完善建议。