立法理由说明研究

通过民主立法科学地分配社会资源,让社会各群体从中分享改革成果、获得发展机会,重塑社会的公平正义格局,构成当代中国立法的时代担当。为实现这一时代担当,民主立法、科学立法、依法立法成为立法的核心意义导向。民主立法、科学立法、依法立法,三者是彼此联接的功能融贯体。实现立法的功能期待,需要将民主立法、科学立法、依法立法的价值融贯性地安排在立法程序之中,不能够被切割开来当作立法改革可以着力的一个单向目标。就此而言,立法的法定程序,并非按部就班的机械式流水作业,而是一种功能体系。在这一功能体系中,立法据以展开的每一个环节都被赋予特定的功能,再经由整体程序设计中的环节相互承接,并通过各环节功能性的耦合对整个立法程序的运转产生结构性的作用。由此可见,在立法程序中,不同环节分别承担着民主性或科学性的使命,整体的结构逻辑彰显了民主性和科学性的耦合。据此,立法程序就是立法民主性和科学性结构耦合的载体。在此意义上,依法立法就是实现立法民主性和科学性这一本质追求的基本路径。揣其根本,一切立法,首先是程序问题。坦率而言,当代中国立法实践不甚重视立法程序,或仅仅只注重形式意义上的立法程序。立法程序对于实现立法功能的重要性很难获得理解。这可能构成当代中国立法问题的核心症结。如果以此审视当代中国立法问题的制度原因,可将其归结为,立法活动的主要目的在于贯彻外在于立法程序的意志,但又要在形式上使这一意志贯彻活动具有合法性的符号包装。于是,立法程序就不断沦为按部就班的机械式操作和外在意志的依附,从而失去过程性的主体交涉、对结果的塑造以及价值规训功能。其结果自然是生产出了符合外在意志需要的“法律”,但由这一机械化操作所生产出的“法律”,既无民主性、亦无科学性,当然无法获得适用,更不要说获得人民的认受。在立法程序中,民主性承载机制有所欠缺。《立法法》关于立法程序的描述主要由立法提案(附带草案)和立法审议构成。这就意味着,在立法议题及方案未经充分民主讨论的情况下,就由起草形成规则再进行审议。这一实践模式极大地压缩了民主空间。换言之,如果立法议题是事先给定的,即使再如何强调公共参与和民主协商,恐怕也无法调动民众的积极性。只有基于民意诉求所汇聚的立法议题,方是民主的意志汇聚,也因与民众的利益攸关而增进参与协商的动力和热情。因此,在上述两大立法民主性表达机制之外,从立法议题确定这一立法的源头机制上,进行一种源于民意汇聚以确立立法议题、推动立法启动的民主性总控,实是立法民主性的基础性机制。立法理由说明是立法程序中的民主承载机制和民主源头控制机制。在现代国家,民主是立法的首要价值。立法程序民主性的申扬,必须在立法与民意对接环节强化经由代表所形成的人民意志的整合和代议表达。这就意味着在立法的酝酿与启动阶段,民主性应当处于主导地位,通过立法公共领域为立法汇聚民意诉求、提供充分的信息,再经由充分民主讨论以立法理由说明的形式将立法议题与解决方案的大体设想予以确定,以此为之后的立法过程奠定一个民主性立法框架。其对应的立法程序环节,就是立法理由说明。将立法理由说明作为立法程序的内在构成,承载着最大限度的民主诉求。一方面,它创造开放性的民意空间,汇聚与筛选公众立法需求,基于程序的独立整合过程,意在防止外在意志对立法过程形成殖民,同时也对代议意志进行必要的过滤和提炼。另一方面,在立法程序中确立立法理由说明作为独立环节,可借此搭建起立法整体性架构,串联起理想立法的全过程。立法理由说明制度作为立法程序的内在设置和基础环节,能以民主意志的汇聚对后续立法活动进行源头上的民主控制;进而通过立法程序的整体联动设计,将这一环节汇聚的民意加以提炼,决定是否启动立法,并将议题整合和汇聚的方案作为后续立法过程、立法监督、立法完善展开的基础框架,对议题设置和方案选择施加必要的约束,从而塑造了整体立法程序的民主约束,使整个立法程序都获得民主正当性支撑,以制度化的方式形成对民意真正有效的回应。依循上述思路,本文共分为四章依次展开:第一章“立法理由说明作为立法程序基础环节的现实必要性”。从立法程序设计及其运行的视角,立法实践难题或多或少地与立法程序存有关联。也即,立法程序的设计和现实运行,在很大程度上影响了其价值实现,产生了一些立法中的现实难题。当然这仅仅只是经验上的判断。基于经验与逻辑相统一的科学研究方法,立法程序是立法民主性和科学性形成结构耦合的制度载体,它通过功能体系指引下的诸环节设计及其系统关联,形成民主性的基础框架约束,在此基础上经由科学性机制对立法议题进行最优方案选择,最终以法律规则完成对社会资源的民主科学分配,实现立法目的。基于此种分析,可以发现当下立法程序并不能完全承载上述价值。尤其在民主性的对应机制安排上,缺少一种能够充分彰显民主性、容纳和吸收民意的独立环节。有鉴于此,将立法理由说明作为立法程序的内在设置和基础环节,具有重要的理论和现实意义。第二章是“立法理由说明在立法程序中的功能”。在学说和制度史上,立法民主性首先由代议制民主奠基,因其弊端显现而衍生出基于协商民主的过程协商和公共参与模式,据此型塑为“协商+多数决”的现代立法和公共决策的理想模式。但由于这一模式侧重于过程考量,而无法规约立法议题的初始化确定,因此不能避免政治权威和外在意志借由议题确定能力所施加的总体意志强制。就此而言,在上述两大立法民主性模式之外,经由在立法程序中创设与政治公共领域形成联接的立法理由说明这一平台,实现对立法议题的初始确定,并围绕其开展公共讨论,凝聚关于立法的抽象共识,塑造立法的民主框架,可谓第三种立法民主模式的彰显。在此基础上,进一步明确立法理由说明作为立法程序的民主性彰显机制,发挥着如下功能:承载了立法与社会利益需求的互动关系,汇聚利益诉求、凝聚抽象共识;提炼整合立法议题、决定启动立法;设置立法民主框架,串联立法理想过程;促进民主立法、科学立法和依法立法的结构耦合。第三章是“理由说明类似制度的运行现状和改造可能”。当代中国立法程序并未明确地将立法理由说明设置为独立环节。但在立法程序的现实运行过程中,其实并不乏类似于立法理由的制度设置。根据实践立法经验的总结,这些制度包括但不限于:立法项目建议;立法规划和计划;立法论证或立法前评估;立法草案说明。它们事实上发挥着论证立法之必要性、阐述立法之可行性的作用。但是,从立法程序的整体视角来看,这些类似制度或多或少地承担着阐述立法必要性和可行性的功能,但由于更多只是专业理性的阐述,而事实上无法替代立法理由说明。更重要的是,这些类似制度尚无法构成具有独立程序效力的立法程序环节,形式化和附属化较为明显,无助于立法民主性和科学性的真正提升。因此,由这些制度及其串联的立法准备过程无法替代立法理由说明。立足于以立法理由说明为基础的立法程序理想模型,以此作为分析问题的参照和标准,可以将这些制度进行改造,为理想的立法理由说明铺垫奏践基础,并提供制度设计的经验和素材。第四章是“立法理由说明的制度构造”。对应于内容、制度和结构三个维度,立法理由说明的制度构造分为立法理由说明的内容结构和说明逻辑、立法理由说明的制度结构、立法理由说明与其他立法环节的结构关联三个部分。首先,立法理由说明的内容结构与说明逻辑,指向唯有以立法方可解决普遍化问题和以立法解决问题之可行性的立法理由说明之核心要义,其重心在于是否需要立法、何时立法以及如何立法,它集中阐述立法目的、立法原则以及该立法在整个法律体系中的地位与作用,并对利益分配、权利义务的配置等进行初步和预设性的安排,为后续立法的展开提供总纲性的指引与约束。其次,对应于“公众——提案主体——立法机关”的理由说明主体结构,建构“立法动议——立法提案——立法启动”的制度结构。立法理由说明制度结构并非凭空臆造,而是将现有相对松散的立法环节进行制度化整合并赋予其具体制度内容和运行环节。最后,以立法理由说明为牵引,对整体立法程序进行重构性理解,形成立法理由说明与立法起草、立法审议表决和立法监督的结构联动。由立法理由说明牵引的立法程序的各个环节不是简单、线性的先后关系,而是交叉互动所构成的立体结构。立法各个阶段承载着不同的功能定位,相互作用共同指向立法民主性与科学性的结构耦合。