政府红头文件若干法律问题研究

“红头文件”是行政机关发布的规范性文件的俗称,是公共管理的重要手段与依据。随着行政权的扩张,政府职能范围的扩展，行政事务的复杂化和民主政治的发展,行政行为也日趋多元化。在多元化的今天,我们既要肯定随着依法行政的不断推进,“红头文件”的制定日趋规范,质量不断提高；也要看到有些“红头文件”的内容存在违法、垄断、不正当竞争或歧视等问题,它们或者违反了法律明文规定,或者违反了法律的目的、原则、精神,或者规避法律,以谋取本部门、本地方的利益。行政实践中政府制定“红头文件”的行政行为出现了泛滥和良莠不齐的现象,不仅给“红头文件”的合法性危机雪上加霜,而且直接威胁到政府施政的权威和公信力。这需要我们通过研究“红头文件”的概念、寻找其违法的原因、讨论违法“红头文件”的责任承担,从而去解决问题。写作本文目的,在于通过对“红头文件”的法律规制,以求更好地贯彻实施依法行政的原则,对政府的日常行政行为进行审视和监督,并有必要扩大《行政诉讼法》的受案范围,让公众真正有权状告违法的“红头文件”,维护老百姓的合法权益,努力建立一个为民服务的“阳光政府”。通过对“红头文件”的规制和监督,使政府的行政行为更加透明,维护广大人民的根本利益,促进国家的民主与法制的建设。 本文主要内容包括三部分,第一部分是探究“红头文件”的概念、定位、分类和制定程序。本文采取狭义的“红头文件”的概念,专指行政机关针对不特定的公民和组织而制发的文件,这类文件对公众有约束力、涉及到他们的权利和义务,也就是法律用语所称的行政法规、规章以外的其他具有普遍约束力的规范性文件。对它进行深一步的讨论,把“红头文件”定位为行政法规、规章之外的其他非立法性行政规范性文件,制定红头文件是各级行政机关作出的一种抽象行政行为。分析“红头文件”的从属性、执行性、抽象性等特征和制定程序。第二部分是“红头文件”中存在的问题及原因分析,从分析“红头文件”中存在的问题入手,逐步探究了“红头文件”制定主体混乱,对其监督处于虚置状态,法律体系和行政体制层级过多、人治思想影响、制度建设缺失、缺乏对公众负责的精神等深层原因。第三部分是违法“红头文件”的法律责任及其规制,着重分析“红头文件”违法的责任范围和责任承担,通过加强对“红头文件”的法律规制,构建有效的规制制度,完善政府对“红头文件”的备案审查,探索建立起草过程中的行政听证制度,发挥各级人大及其常委会对“红头文件”颁行前的实质性监督审查作用,扩大对“红头文件”合法性争议的司法审查。