集体土地社会保障功能的私法实现研究

集体土地社会保障功能的含义是农民集体对其成员提供生存所需之基本生活资料。其实现方式则为集体所有权行使,属于私法调整范畴。因之,集体土地社会保障功能的私法实现是指通过集体所有权运行以实现对成员的生存保障。它跟因于集体所有权的社会保障功能。关于集体所有权的本质,我国目前民法学界将其界定为私法权利的同时存在忽视了其社会保障功能属性。该认识未能精准揭示集体所有权的本质属性。社会主义公有制下,作为集体所有制法权反映形式的集体所有权固然是私权,但它是为集体成员提供社会保障的私权。集体所有权社会保障功能要求他为成员提供生存保障。这种生存保障是具有中国特色的社会保障。集体所有权私权属性决定了这种生存社保需以私法方式实现。其实现的制度构成为:集体土地社会保障功能私法实现的权利主体制度;权利主体使用集体所有权客体尤其是土地以获得生存保障的用益物权制度;权利主体获得由集体分配的收益利益维持基本生活的收益分配权制度。农民“三权”即承包经营权、宅基地使用权以及集体收益分配权均是我国目前法治状况下集体土地社会保障功能私法实现的具体制度形式。集体土地社会保障功能私法实现的首要问题为权利主体资格的认定:即确定哪些人可享受集体所给之保障。主体资格确定的内容为:如何认定农民及其是否为集体成员。在新型城镇化推动城乡一体化发展趋势下,废除城乡二元的户籍制度已成为一种必然。因而,农民的认定应以实际从事农业耕作作为实质标准。我国目前统一的权利主体资格认定标准相关规定暂时缺乏。各个地方法律实践采取多元化的权利主体资格界定标准。这些标准主要包括:户籍标准、身份标准、经常居住标准、权利义务标准等。以上诸多标准中,户籍是认定的主要标准。然而,以户籍标准界定权利主体资格与我国城乡一体化要求主体自由流动发展的趋势相背离。认定权利主体资格应以集体所有权的社会保障功能作为逻辑起点与法理依据。集体所有权本质上是一种集体成员从成员集体获取集体保障利益的权利。因而,权利主体资格认定应采取社会保障标准。需要集体保障以维持基本生活的人,应具权利主体资格。反之,则不具有权利主体资格。对于几种特殊人群是否具有权利主体资格,也应以社会保障标准衡量。集体土地社会保障功能私法实现的权利主体资格认定规范的法体系定位应在集体所有权之主体制度范畴内予以规定。在确定集体土地社会保障功能私法实现的权利主体后,还需解决主体获得保障的方式。主体以农地用益物权为据使用集体土地获得生存保障是集体土地社会保障功能私法实现的重要方式。因之,无论是土地承包经营权还是宅基地使用权均是集体土地社会保障功能私法实现的具体制度。它们均是承担社会保障功能的私权。我国目前土地承包经营权、宅基地使用权制度改革的不足之处在于:其变动制度忽视社保功能的发挥,过度强化权利主体的意思自治,因而制度设计以推进其自由流转为依归。这最终会不当削弱甚至否定其社会保障功能。我国未来土地承包经营权制度、宅基地使用权制度应以凸显其社会保障功能作为立法完善的法理依据,并以坚持该功能作为制度改革的底线。土地承包经营权、宅基地使用权的设定应坚持无偿原则,均不能由集体成员之外的主体以继承方式取得。为更好促进集体土地社会保障功能的私法实现,对于无需集体保障基本生存的人,集体有权利无偿收回土地承包经营权和宅基地使用权。土地承包经营权、宅基地使用权流转不应作为增加农民财产性收入的主要手段,事实上它们也难以担当此任。其流转制度革新应以促进农地规模经营、确保耕地红线、实现集体所有权社会保障功能为价值目标。为此,关于“三权分置”模式下宅基地使用权、承包经营权流转,法律应明确规定以下内容:“土地经营权”与“使用权”的流转应签订由成员集体、流出人与流入人三方主体参与的流转合同,赋予集体对流入人违约使用土地的收回权、流转收益提取权以及不变更土地用途的监督权等。为促进集体土地社会保障功能的私法实现,国家立法应明确规定:经集体成员绝对多数通过,集体可以调整承包地以保障无地成员的基本生存保障,如果无法调整土地,法律应规定集体有权利对多占承包地的家庭收取一定数额地租用来弥补无地成员不能获得的集体社会保障利益;对多占宅基地的成员家庭,成员集体有权利收取一定费用以弥补宅基地面积少于平均标准的成员家庭。集体成员以集体收益分配权为据从集体获得收益分配是实现其生存保障的又一重要方式。因之,集体收益分配权是集体土地社会保障功能私法实现的又一制度形式,它也是承担社保功能的私权。未来我国集体收益分配权制度应根据其社保功能做如下完善:一般规范应采取以下健全措施:明确规定其义务主体为成员集体,权利主体为集体成员;统一规定能够用于收益分配的财产范围,因其范围较广,正面列举有困难,立法可从反面规定不能用于分配的集体财产,除此之外的集体收益均可以分配;在可分配的集体收益中,应明确禁止不提取集体提留而将其全部分配给成员个人的行为;集体提留的资产应用于救助生活困难的集体成员、建造集体公共设施等。目前我国较为典型的集体收益分配权实现形式包括集体经营性建设用地入市收益分配与集体土地征收补偿款分配。这两种集体土地社会保障功能私法实现具体制度的完善应以贯彻其社会保障功能作为逻辑起点。其制度完善应坚持利益兼顾但向集体与个人利益倾斜、管制与自治相平衡原则。立法应明确规定以上两种集体土地增值收益的外部分配中,政府提取的比例不应超过50%。就其内部分配制度完善而言,立法应明确规定:其一,成员集体必须提取一定比例的增值收益作为集体提留;其二,明确规定集体提留的使用范围,即明确要求该提留只能用于弥补失地、待地成员的应得土地收益、发展集体公益事业或用于救助生活陷入困境的集体成员。其三,根据决策权、执行权与监督权相互分离、相互制约的原则完善其分配机制,其四,明确规定其纠纷应纳入司法救济范围。