申诉机制的救济功能与信访制度改革

申诉制度在当代世界各国受到普遍重视,逐步发展为一种新型的非诉讼救济机制,并向多种行业和领域拓展,显示出新的社会治理模式对现代传统体制、理念、程序和技术等多方面的超越与发展。同为申诉制度,我国的信访制度却面临着诸多危机。在以往的各种改革建言中,既有废除信访或取消其救济功能的主张,也有借鉴国外申诉(监察)专员制度对其进行重构的建议。新一轮信访改革推出了一系列完善信访救济功能的措施,同时也在探索以正式法律程序替代信访的思路,其中隐含着一种深刻的内在矛盾。在我国,直接移植西方申诉专员制度难以实现,但借鉴其思路,将信访作为行政性申诉救济机制加以重构,发挥其替代诉讼的功能则具有建设性和可行性。由于信访面临的困境不仅是制度设计的问题,还有着深刻的体制、文化和社会根源,因此,其改革将是一个复杂的系统工程和历史进程。在"顶层设计"难以实现的情况下,"摸着石头过河"式的渐进式改革也不失为理性之路。