双重制度逻辑下的市县预算绩效管理改革——基于S市的案例分析

全面预算绩效管理是党中央、国务院自上而下推动的一项重构预算资源分配的制度。已有预算绩效管理改革研究侧重于制度设计端的中西方宏大制度背景差异下管理机制重构、管理技术提升以及制度系统间耦合性问题，很少将注意力切换到预算绩效管理政策执行领域，也未将预算管理改革情景具象化到中国市县改革场域中。在我国市县预算绩效管理政策执行过程中，预算绩效管理制度逻辑与既有预算管理制度逻辑间如何互动，身处改革场域中的行动者如何响应，响应策略如何影响绩效结果发挥预算资源分配功能？文章采用参与式观察和实地调研访谈等方法，通过对S市预算绩效管理改革实践案例剖析，总结构建一个“制度逻辑-场域结构-响应策略”理论分析框架，解释在中国情境下市县预算绩效管理政策执行不达预期的原因。研究发现，我国预算绩效改革嵌入既有预算管理系统，尚处于不成熟的“新兴场域”中，并未成为改革场域的主导制度逻辑，在双重制度逻辑及既有场域结构的约束下，行动者可挑选符合自身核心目标的响应策略，这是市县预算绩效管理政策执行不力的重要原因。文章通过案例分析构建的理论框架，试图与既有政策执行理论和西方制度复杂性理论对话，为推动市县预算绩效管理改革提供方向。