城乡建设用地二元制度合法性辨析——兼论我国土地宪法秩序

将土地国家所有与集体所有两种权属形态与城乡两类主体结合形成我国土地二元制度结构。法律规定城市土地属于国家所有,造成城镇建设必须通过征收集体所有土地完成,显示城乡建设用地权利不同制度属性。按照物权平等原则批评城乡建设同地不同权,是忽视土地作为基本生产资料的公有制属性。我国土地制度的最高宪法原则是消灭土地食利阶层并实现土地"涨价归公",其具体实现形式是国家垄断土地一级市场获得城镇化带来的土地自然增值收益。土地增值收益分配中存在不同利益主体,现行制度将土地自然增值收益转化为公共财政收入并让大多数人分享,基本符合"地利共享"理念。作为集体建设用地入市两种代表形式,城乡建设用地增减挂钩政策和"小产权房"建设在实践中都是让少部分农民受益,不能实现土地增值收入在全社会中的公平分配。中央提出建立城乡建设用地统一市场的改革目标,是为更有效配置土地资源和更公平分配土地增值收益,在探索出具体操作办法之前,现行制度不宜简单抛弃。